Konsten att upplösa ett imperium
De senaste åren har nya stater uppstått iEuropa i en utsträckning som vi inte skådat sedan första världskrigets slutskede. De har framträtt i vad Tjeckoslovakiens första president, T G Masaryk, kallade Europas verkliga riskzon, den remsa av små folk från Finland i norr till Jugoslavien i söder som av historien dömts att leva – och ibland nästan dö – mellan tyskar och ryssar. Det är en zon där en stor del av Europas krig haft sitt ursprung.
Under 1800-talet behärskades zonen av fyra multinationella kejsardömen, Hohenzollrarnas Tyskland, Habsburgarnas Österrike-Ungern, Romanovarnas ryska rike och det ottomanska riket på Balkan.
Första världskrigets utgång innebar att en del av folken i riskzonen kunde förklara sig självständiga; de flesta hade aldrig bildat självständiga stater förut eller varit separata politiska enheter i ett avlägset förflutet innan kejsardömena delade upp Central- och Östeuropa mellan sig.
De nya staterna såg sin födelse som något självklart och kom mycket snart att se sin självständighet som resultatet av en lång målinriktad utveckling. Det var historiens mening att Finland, Estland, Lettland och andra skulle framträda som självständiga stater. I finländsk historieforskning har detta synsätt kallats att se på Finlands historia genom ”nyckelhålet av den 6 december 1917”, dvs utgående från den dag storfurstendömet förklarade sig självständigt.
Kejsardömenas fall var dock ingen självklarhet. De multinationella österrikiska och ryska imperierna hade funnits i sekler, de var integrerade ekonomier med en långt förd och väl fungerande intern arbetsfördelning. Invånarna var inte nöjdare än människor i genomsnitt, men kejsardömena utgjorde den självklara ramen för deras liv. Som Stefan Zweig konstaterade i sina memoarer Världen av igår erbjöd förkrigstidens kejsardömen sina undersåtar fred, framsteg och ett stabilt penningvärde.
Mycket få finländare, kroater eller tjecker kunde före 1914 föreställa sig självständighet för det område där de bodde, än mindre för ett Tjeckoslovakien eller Sydslavien, sådana enheter hade aldrig existerat. Däremot var de flesta för en utvidgad autonomi.
Tvång att frigöra sig
Världskriget skapade plötsligt möjligheter och i vissa avseenden närapå ett tvång att lösgöra sig. Det ryska rikets randområden ville inte bli indragna i den ryska anarkin eller i bolsjevikrevolutionens virvlar. I Centraleuropa insåg ledande politiker i krigets slutskede att deras alternativ bestod i en centralmaktsseger som skulle innebära tysk dominans över andra nationaliteter i Centraleuropa eller ett tyskt nederlag som ohjälpligt skulle innebära en upplösning av de gamla rikena.
Självständigheten uppfyllde nationella förväntningar, men icke desto mindre var den ett resultat av något som kunde kallas en uteslutningsmetod – när kejsardömena föll samman hade man inget annat val. Brytningen var i många fall överraskande och den inledde en lång smärtsam process: under flera år upplevde Europa en stark turbulens i fråga om utrikespolitiska omorienteringar och gränser, dess synligaste uttryck var flyktingar, stats-lösa, revolutionär oro och hyperinflation.
Modeller för riksupplösningar
Det finns många likheter mellan tiden efter första världskriget och de omvälvningar vi upplevt under de senaste åren. När gamla strukturer faller är konsekvenserna i många avseenden likartade – påfallande är känslan av ett historiskt ögonblick; när allting plötsligt är i rörelse är det rent av en historisk skyldighet att handla och ta tillfället i akt.
Nya stater ställs inför likartade problem i fråga om att bygga upp en förvaltningsapparat och en nationalekonomi. Å andra sidan är olikheterna också påfallande, den internationella miljön är idag politiskt och ekonomiskt en helt annan än den där mellankrigstidens agrara småstater framträdde. En avgörande skillnad är också att Sovjetunionens upplösning i ett avseende är unik. Nya stater har upp kommit under historiens lopp, men ingen har tidigare nedmonterat ett socialistiskt samhälle och en planekonomi.
Likheterna skall främst sökas i riksupplösningsmodellerna. Med en viss förenkling kan man tala om två grundläggande modeller för demontering av stora riken i Europas 1900-tal.
Demonteringen av kolonialväldena kan ses som en tredje variant, men den skiljer sig genom att kolonierna inte var integrerade på samma sätt i metropolregionens samhälle och ekonomi som delarna i de stora kontinentalimperierna.
Habsburg och Romanov
Den habsburgska modellen, dvs upplösningen av Österrike-Ungern, var i huvudsak en fredlig process, ett resultat av en besvärlig förhandlingsprocess som i hög grad var internationellt reglerad.
Upplösningen ledde till ett totalt sönderfall för det gamla riket, vars territorium delades mellan sju stater. Den fastslogs i de s k förortsfördragen i Paris 1919 där man genom detaljerade fredsavtal med hundratals artiklar försökte styra och skapa förutsättningar för en fungerande efterkrigsvärld. Undantaget var Ungern som 1919 upplevde revolution, inbördeskrig och utländsk intervention.
Den romanovska modellen kännetecknas av likartade drag som i Ungern men i enormt förstorad skala. Ryssland upplevde 1917 två revolutioner och därefter tre år av inbördeskrig och utländsk intervention under vilka ett antal randområden lösgjorde sig. Riket föll dock inte samman lika totalt som Österrike-Ungern.
När inbördeskriget var slut kontrollerade bolsjevikerna största delen av det ryska rikets territorium och dess kärnregion. Bolsjevikerna betraktades närapå som fredlösa inom det internationella samfundet och deras fredsfördrag med de nya grannarna var ett slags minimifördrag för att göra slut på fientligheterna – allt annat lämnades till senare bilaterala förhandlingar. Fredsstiftarna i Paris hade inte något direkt inflytande och Rådsryssland hölls länge utanför det internationella samfundet.
Om man ser på upplösningen av Europas sista multinationella imperier, Sovjetunionen och Jugoslavien, ur detta perspektiv kan man säga att Sovjetunionen hittills i huvudsak följt den habsburgska modellen med en mödosamt framförhandlad upplösningsprocess med betydande multilaterala och internationella inslag. Man har försökt reglera upplösningen och fördelningen av den sovjetiska kvarlåtenskapen genom en serie avtal.
Däremot har Jugoslavien följt den romanovska modellen med lika förödande följder för det försvunna landets invånare som för tsarens tidigare undersåtar.
Arvskifte och likvidation
Samtiden använde ofta termer som ”efterföljarstat” (successor state, Nachfolgestaat) om de nya stater som uppstod i Centraleuropa efter första världskriget. På svenska talade man ibland om ”successionsstater”, men det faller sig naturligt att för de nya staterna använda termen arvtagarstat.
När rikena föll samman skulle de nya staterna dela på det som fanns kvar av det gamla riket. I mycket var det fråga om ett arvskifte med alla de slitningar ett sådant kan föra med sig. Ett led i arvskiftet var att likvidera det gamla rikets tillgångar. Termen betyder helt enkelt att göra upp räkenskap och processen kunde närmast liknas vid en bouppteckning över rikets skulder och tillgångar.
Ibland har man försökt göra upp räkenskapen i pengar. Vid fredsunderhandlingarna i Dorpat 1920 satt den finländske delegaten Väinö Tanne och hans sovjetiske motpart och försökte räkna ut vad länderna var skyldiga varandra. De kom varje gång till vitt skilda resultat beroende på att de inte kunde enas om vare sig kriterier eller beräkningsgrunder. En stridsfråga var om krigstillstånd rått mellan länderna – i så fall kunde Finland hävda att man inte behövde betala ersättning för rysk militär egendom som tagits med vapen i hand eftersom sådan enligt folkrätten var krigsbyte. Å andra sidan kunde man inte heller enas om vad de ryska fästningarna i Finland egentligen var värda och hur företag och enskilda finländare skulle kompenseras för egendom som socialiserats.
Slutresultatet blev att man för statsegendomens del utgick från status quo och lät kraven ta ut varandra. Enskilda skulle behandlas i enlighet med sovjetisk lag och de kompensationsprinciper som tillämpades för andra länders medborgare – vilket i praktiken innebar att finländarna inte fick några ersättningar.
Skadestånd från kriget
Likartade svårigheter hade man i fråga om fördelningen av den österrikisk-ungerska valutareserven och statsskulden. Frågan komplicerades av de krigsskadestånd som fastställdes i Paris och av att några av de nya staterna – som alltså 1914 gått i krig som delar av kejsardömet – av segrarmakterna erkänts som medkrigförande på den allierade sidan (Polen och Tjeckoslovakien) och alltså nu försökte ställa skadeståndskrav på Österrike och Ungern. De enorma svårigheterna att göra upp räkenskap illustreras också av de nutida postsovjetiska förhandlingarna; de baltiska staterna krävde ersättning för kostnader förorsakade av ockupation, medan den sovjetiska sidan hävdade att de baltiska staterna borde betala för femtio år av militärt beskydd.
Försöken att likvidera gamla enheter är på sätt och vis en fråga om att i pengar uppskatta sekler och decennier av gemensam historia. I de flesta fall måste man frångå penningberäkningar för annat än statsskuld och statsbank och nöja sig med att dela egendomen enligt territorialprincipen: varje stat fick behålla den statsegendom (allmänna byggnader, militära anläggningar, järnvägar etc) som låg på dess område.
Vem betalar räkningen?
Den centrala grunden för likvidationen var frågan om rättsefterföljd – vilka stater skulle betraktas som det gamla rikets legitima efterföljare?
Samtliga habsburgska arvtagarstater förklarade att de som nya skapelser inte var ansvariga för kejsardömets skulder, men den amerikanske utrikesministern Robert Lansing konstaterade: ”Österrike-Ungern har försvunnit, någon får lov att betala räkningen.”
Statsskulden fördelades slutligen enligt en fördelningsnyckel som utgick från de nya staternas befolkning och ekonomiska kapacitet – den följde arvtagarstaternas proportionella andel av rikets skatteintäkter före kriget.
Problem uppstod dock kring den icke-territoriella egendomen såsom härskarhusets egendom, flottan, järnvägarnas rullande materiel, centralarkiven, hov- och nationalbibliotek. Om dessa frågor fördes långa förhandlingar som ofta pågick in på 1930-talet. De österrikiska järnvägarnas rullande materiel fördelades slutgiltigt av en internationell kommission kort före det att Österrike upphörde att existera som självständig stat 1938.
Österrike och Jugoslavien hade fram till Jugoslaviens upplösning en olöst konflikt om genomförandet av det arkivutväxlingsavtal som länderna ingick 1923. Konflikten gällde vissa medeltida dokument och handlingar rörande Bosnien-Hercegovina.
På sätt och vis kan partiegendomen i de sovjetiska arvtagarstaterna liknas vid härskarhusens egendom efter första världskriget. Det är heller inte svårt att föreställa sig hur besvärliga förhandlingarna om parti- och KGB-arkiven kommer att bli om och när de nya staterna kräver sin andel av de sovjetiska arkiven.
Nostrificering
Av de beståndsdelar som de nya staterna ärvde av kejsardömena skulle de bygga upp en ny statsförvaltning, armé, medborgarskap, valuta och andra för en stat nödvändiga redskap. Dessa kunde givetvis inte skapas ur intet utan man stöpte om de gamla kejserliga beståndsdelarna.
Processen kunde kallas ”nostrificering” (ordagrant: ”att göra till vårt”); termen användes av den tjeckoslovakiske finansministern Alois Rašin om det tillvägagångssätt enligt vilket Tjeckoslovakien tvingade utländska bolag att överflytta sina huvudkontor och sin skattebetalning till den nya republiken. Det var alltså fråga om en ”nationalisering” utan att äganderättsprinciperna ändrades.
På ett likartat sätt måste de nya staterna nostrificera t ex sina tjänstemän, medborgare, kyrkosamfund och sin valuta. I allmänhet övertog de nya staterna de tidigare statstjänstemännen, men i en del fall vägrade dessa att acceptera de nya staterna och i andra tvivlade staterna på tjänstemännens lojalitet.
De magyariska tjänstemännen i Slovakien lämnade i många fall sina poster eller avsattes. Likaså måste magyariska tjänstemän lämna Transsylvanien och tyska tjänstemän andra delar av det gamla riket. De togs emot i Österrike och Ungern där de ytterligare tyngde en förvaltningsapparat som var uppbyggd för kejsardömet och nu var alldeles för stor för de nya republikernas behov. När den österrikiska och ungerska ekonomin i början av 1920-talet stabiliserades under internationell övervakning och med hjälp av lån garanterade av Nationernas Förbund, ingick i villkoren att mellan en tredjedel och en femtedel av statstjänstemännen skulle sägas upp.
Ett annat problem i fråga om tjänstemännen bestod i att dessa i en del stater, såsom i Polen, kom från olika kejsardömen och alltså representerade olika förvaltningstraditioner.
Inom arméerna ställdes problemen på sin spets, där skulle officerare som kämpat på olika sidor i världskriget nu samsas i samma armé.
Det ledde i Finland till konflikter mellan jägarofficerare och tidigare tsarofficerare och i Tjeckoslovakien mellan officerare ur de tjeckiska legionerna, som kämpat för ententen, och den tidigare kejserliga österrikiska armén. I Jugoslavien röktes de kroatiska officerarna ut ur den serbiskt dominerade armén.
Ett särskilt problem i fråga om nostrificeringen utgjorde upplösningen av den gamla valutaenheten. Under första världskriget hade den österrikiska kronan och den ryska rubeln förlorat en stor del av sitt värde och en snabb inflation satte in efter kriget då man lät tryckpressarna arbeta med accelererande fart; i Wien trycktes sedlar av mindre valörer endast på ena sidan för att spara tid.
Kontroll av pengarna
De nya staterna försökte undvika inflationen och få större kontroll över sin ekonomi genom att lösgöra sig och nostrificera sedelstocken. För andra stater, såsom Polen och Jugoslavien, blev en valutareform nödvändig därför att ett flertal valutor cirkulerade på den nya statens område. Nostrificeringen av valutorna genomfördes genom vad som kunde kallas ”den stora stämplingen”.
De nya staterna förvandlade de österrikiska kronorna till tjeckoslovakiska eller jugoslaviska genom att stänga gränserna och under några veckor stämpla, i Tjeckoslovakien med stämpelmärken, i Jugoslavien med stämpel, samtliga sedlar på den nya statens område. Först senare hann man trycka nya sedlar och övergå till en egen penningenhet.
Det framfördes argument för att behålla den gamla penninggemenskapen, liksom experter rådde de postsovjetiska staterna att hålla fast vid rubeln, men viljan att själv kontrollera tryckpressarna var stor. Dessutom kunde processen inte längre stoppas då en stat lösgjort sig.
De baltiska staterna torde vid Sovjetunionens upplösning ha övervägt ett likartat förfarande som i de habsburgska arvtagarstaterna, men eftersom de inte kontrollerade sina gränser måste de nöja sig med en långsammare övergång till en egen valuta. En del länder måste under mellantiden klara sig med olika slag av temporära betalningsmedel; biljetter, talonger m m.
De nya staternas problem
På förvaltningens och ekonomins område stod de nya staterna inför svårigheter som kunde betecknas som integrations- och separeringsproblem. Det nya Polen bestod av beståndsdelar från tre kejsardömen. I de olika delarna gällde skilda lagböcker, beskattningen var olika och kommunikationerna var uppbyggda enligt kejsardömenas behov. Ett femtiotal järnvägar löpte till den tidigare ryska västgränsen, som nu gick mitt genom Polen, men endast tio fortsatte på andra sidan!
De olika beståndsdelarnas ekonomi var också orienterad åt skilda håll. De tidigare ryska delarna hade en industri som var uppbyggd för den ryska marknaden, medan före detta tyska områden hade ett jordbruk som producerade livsmedel för tyska städer. Det gällde alltså att foga samman mycket olika delar till en nationalekonomi och en helhet som lydde under samma lagar.
Jugoslavien inledde sin existens som självständig stat med sju lagböcker, två alfabet och tre huvudreligioner. Dess delar upplevde också stora förändringar i ekonomiskt avseende.
Slovenien och Kroatien hade ett näringsliv som var uppbyggt för det österrikisk-ungerska riket med dess 60 miljoner invånare, men blev nu perifera delar i en långt mindre och fattigare stat. Serbien hade varit en fattig småstat, men blev centrum i en flerdubbelt större stat. De spänningar detta gav upphov till har präglat Jugoslaviens hela historia.
Separeringsproblemen kom främst till synes på det ekonomiska området. I Centraleuropa bröts t ex samspelet mellan det industrialiserade Böhmen, det agrara Ungern och finanscentret Wien.
Tullmurar restes och i en anda av ekonomisk nationalism strävade de nya staterna efter att bli ekonomiskt självtillräckliga. De satsade resurser på att bygga upp de sektorer av ekonomin som tidigare tillgodosetts genom handel inom riket. Det interna varuutbytet förvandlades till utrikeshandel eftersom försöken att bevara något av den gamla riksenheten i form av en Donau-konfederation eller en tullunion misslyckades. Den stora depressionen avslöjade svagheterna i arvtagarstaternas ekonomiska strategier och de flesta av staterna i östra Centraleuropa infogades i den tyska ekonomiska maktsfären långt före andra världskriget.
Svårt för randstaterna
Det ryska rikets randstater hade framför allt separeringsproblem. Finland, Estland och ryska Polen hade varit ”relativt överutvecklade” inom riket och stod nu plötsligt inför problem som att den finländska pappersindustrin måste finna nya marknader för 80 procent av sin export som tidigare gått till Ryssland. Finlands handel med Ryssland sjönk från en tredjedel före 1914 till några procent under mellankrigstiden.
De estniska metall, textil och skeppsbyggnadsindustrierna, liksom även den polska textilindustrin, stod inför mycket stora problem då de förlorade den ryska marknaden. Europas största bomullsspinneri fanns 1917 i Narva, men blev helt avskuret från råvaror och marknader.
Av mellankrigstidens arvtagarstater hade Finland ett gynnsamt utgångsläge genom att landet varit en autonom stat inom det ryska riket. Medan andra stater måste bygga upp en ny centralförvaltning eller sammansmälta olika lag- och förvaltningstraditioner kunde Finland bygga vidare på en existerande infrastruktur som egentligen bara behövde kompletteras med försvarsmakt och utrikesförvaltning, två sektorer som tidigare skötts av Ryssland.
I dessa avseenden har de flesta av de nya stater som uppstått de senaste åren ett likartat utgångsläge, de har haft en tidigare kvasistatlig existens som sovjetiska delrepubliker eller jugoslaviska delstater.
För de tidigare centra i imperierna och deras dominerande folk kan man se gemensamma drag – de drabbades av en ”postimperiell baksmälla”. Det var oerhört svårt för t ex tyskar i Böhmen eller magyarer i Slovakien att acceptera att de från att ha varit den dominerande folkgruppen i sina respektive rikshälfter nu skulle vara minoriteter under de föraktade tjeckerna. Likaså var det svårt för det nya Österrike och det nya Ungern att godta vad den österrikiske socialdemokraten Otto Bauer kallade ”ett liv i litenhet”.
Ungern var under mellankrigstiden oförsonligt revisionistiskt och ville riva upp fredsfördragen, medan majoriteten av österrikarna tvivlade på sin nya republiks livsduglighet – den hade en svag ekonomi och en alltför stor huvudstad. Båda länderna hemsöktes av en inflation som endast var något mindre än den kända tyska inflationen. En före detta officer konstaterar galghumoristiskt i Joseph Roths roman Die Kapuzinergruft: ”Vi gav ut pengar som egentligen inte tillhörde oss längre, men som å andra sidan knappt hade något värde mer.”
Auktoritära stater
Kriserna i förlorarmakterna, för de nya minoriteterna och den medelklass som drabbades av inflation och nedmonterad statsapparat, skapade en grogrund för de auktoritära rörelser som tog över i Centraleuropa under mellankrigstiden. Av de nya staterna var det endast Finland och Tjeckoslovakien som förblev parlamentariska demokratier under mellankrigstiden.
Ryssland och ryssarna lider idag av postimperiell baksmälla, det gäller att finna en ny roll för landet och en ny identitet för folket som inte bygger på imperietanken – på att administrativt, ekonomiskt, etniskt och ideologiskt vara dominerande i ett imperium.
En av motiveringarna för arvtagarstaternas tillkomst var ”nationernas självbestämmanderätt”. Betydande grupper såsom tyskarna i Böhmen och Sydtyrolen fick emellertid aldrig utöva någon sådan rätt och många av de nya staterna var små multinationella imperier. Alla hade stora minoriteter och i Tjeckoslovakien och Jugoslavien utgjorde de statsbärande tjeckerna och serberna i själva verket minoriteter, även om de utåt och i statistiken använde sammansatta nationalitetsbeteckningar som tjeckoslovaker och serbokroater.
Österrike-Ungern betecknades ofta som en konstgjord skapelse, men i våra dagar har det framgått att man i Tjeckoslovakien och Jugoslavien inte heller upplevt dessa statsbildningar som ”naturliga”.
I vissa avseenden var arvtagarstaternas svårigheter att handskas med minoritetsproblemen kanske större än kejsardömenas. De var nya skapelser, ekonomiskt och politiskt instabila, och hade tillkommit under fiktionen att de var nationalstater. Konflikten mellan statsnationalismen och minoriteternas motnationalism, som på 1930-talet ofta fick stöd utifrån, blev därför hård. Tyskland och Ungern använde medvetet minoriteterna för att underminera den politiska ordningen i Europa.
Nya lösningar
Fredsstiftarna efter första världskriget tillgrep flera delvis nya och innovativa grepp för att komma till rätta med de nationalitetsproblem som kunde förutses. Folkomröstningar användes i en större utsträckning än tidigare, om också inte för de stora frågorna, såsom t ex Österrikes rätt att ansluta sig till Tyskland.
Vidare tvingades de nya staterna att underteckna fördrag till skydd för minoriteterna och man löste några problem genom att inrätta s k fria städer i Danzig och Fiume. I 1930-talets snåla politiska klimat visade det sig dock att lösningarna inte räckte.
Det är svårt att dra direkta paralleller till eller lärdomar av riksupplösningarna efter första världskriget för dagens läge, men det finns skäl att minnas att mellankrigstidens europeiska ordning föll på att den inte förmådde lösa eller reglera minoritetsproblemen och de ekonomiska svårigheterna på ett tillfredsställande sätt. Det finns ingen orsak att tro att dessa frågor kommer att vara mindre viktiga under de kommande åren.
Max Engman är professor i allmän historia vid Åbo akademi och leder projektet ”Kejsardömenas upplösning och omstruktureringen av Europa efter första världskriget”. I vår utkommer man med samlingsvolymen När imperier faller. Studier kring riksupplösningar och nya stater (Atlantis).
